Tuulivoimaa – mutta hallitusti?

Vuonna 2018 tuulivoimaloilla tuotettiin Suomessa noin 7% koko sähköntuotannosta. Kasvua edellisvuoteen on ollut noin 22% ja kasvuvauhdin ennustetaan pysyvän samalla tasolla. Voimalatekniikkakin kehittyy tasaiseen tahtiin, mikä tarkoittaa käytännössä voimalaitoskohtaisten tuotantotehokkuuksien parantumista ja samalla tuulivoimatoimijoille parempaa tuottosuhdetta voimalaitoshankkeeseen käytetylle investoinnille. Kustannustehokkuus parantaa uusiutuvan energiantuotannon kilpailukykyä energiamarkkinoilla ja mahdollistaa paremmin markkinaehtoisen tuotannon ilman valtion tuotantotukea. Seudullisesti ja maakunnallisesti merkittävät tuulivoimapuistot ovat toteutuessaan isäntäkunnilleen myös merkittävä kiinteistöverotulon lähde. Isoimmissa tuulivoimapuistoissa saattaa olla useita kymmeniä tuulivoimaloita, jolloin kiinteistöverotuloina saatetaan puhua sadoista tuhansista euroista. Voimaloiden rakentamisalueen maanomistajillekin tulee maanvuokrasopimusten myötä pääomatuloja.

Maakuntakaavoissa määritelty tuulivoimapuistoille parhaiten soveltuvat alueet

Ympäristöministeriön valtakunnallisessa tuulivoimarakentamisen ohjauksessa edellytetään rakentamismahdollisuuksien selvittämistä lähtökohtaisesti kaavoitusmenettelyllä tuulivoimapuistojen aiheuttamien laaja-alaisten ympäristövaikutusten vuoksi (mm. maisemalle, luonnolle, asukkaille). Maakuntakaavoissa on määritelty ns. poissulkevalla selvittämisellä tuulivoimapuistoille parhaiten soveltuvat alueet. Seudullisesti tai maakunnallisesti merkittävää tuulivoimapuistoa ei voida osoittaa maakuntakaavoissa merkittyjen tuulivoimatuotannolle sopivaksi katsottujen alueiden ulkopuolelle. Pääsääntöisesti yleiskaavan laadinnan yhteydessä tehdään myös ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA), josta saatavat tulokset huomioidaan. Tuulivoimapuistot on suunniteltava siten, ettei naapurustolle aiheudu kohtuutonta haittaa (Laki eräistä naapuruussuhteista). Voimaloiden toimintahäiriöt, kuten tulipalo, kaatuminen tai mahdolliset talviaikaiset ympäristöön lentävät jääheitteet on myös otettava huomioon voimalapuistojen turvallisuussuunnittelussa.

Tuulivoimapuistojen vaikutuspiirissä olevien asianosaisten joukko on erittäin laaja ja tuleva rakentaminen vaikuttaa luonto- ja ympäristövaikutusten lisäksi näkyvällä tavalla asukkaiden elinympäristöön viihtyisyys- ja virkistyskäyttöarvojenkin osalta. Asianosaisten vuorovaikutteisuus ja suunnitteluun osallistumisen mahdollistaminen ovat siten kriittisen tärkeitä. Teollisen kokoluokan voimalat näkyvät maisemassa helposti yli 20 kilometrin etäisyydelle. Pyörivät roottorinlavat aiheuttavat ns. välkehaittavaikutuksia maastosta riippuen 1-3 km:n etäisyydelle. Välkehaittojen lisäksi ympäristöön leviää ulottuvuudeltaan ja taajuudeltaan vaihtelevaa meluemissiota. Siksi toiminnassa oleva voimalapuisto rajoittaa vaikutusalueellaan esimerkiksi mahdollista tulevaa asuinrakentamista. Asutukselle ulkomelun raja-arvoksi on asetettu 40 dB (yö) ja välkehaittojen osalta on noudatettu 8 tunnin vuosi- tai 30 minuutin/vrk raja-aikoja.

Pohjalaismaakunnissa runsaasti kuntien hyväksymiä tuulivoiman yleiskaavoja

Kunnanvaltuuston demokraattisella hallintopäätöksellä kaavaratkaisuksi hyväksytään vaikutusselvitysten perusteella ihmisten ja luonnon hyvinvoinnin puolesta optimaalinen vaihtoehto. Yleiskaava voidaan toki jättää kokonaan hyväksymättäkin, jos esim. haittavaikutukset todetaan liian suuriksi. Pohjanmaan-, Etelä-Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan maakuntien alueille on kuntakaavoituksella hyväksytty jo noin 60 tuulivoimapuistojen yleiskaavaa. Kaavoissa on ratkaistu yhteensä usean sadan tuulivoimalan rakentaminen. Näistä toteutusvaiheessa Pohjalaismaakunnissa on vasta noin 20-25%. Yleiskaavoissa on annettu mm. rakennettavien voimaloiden sijainnin, kokonaiskorkeuden, huolto- ja johtoteiden osalta tarkemmat rakentamismääräykset ja ohjeet. Yleiskaavat on pääsääntöisesti laadittu vuorovaikutteisesti siten, että voimaloille voidaan kunnan lupaviranomaisen toimesta myöntää rakennusluvat ilman mitään erityisiä lisäselvityksiä.

Tuulivoimalatekniikan nopea kehittyminen on kuitenkin nähtävästi ajamassa voimassa olevien yleiskaavojen ohi. Maankäytön ratkaisut yleiskaavoissa eivät ehkä vastaakaan tuulivoimatoimijan rakentamistavoitteita. Toimijat haluavat rakentaa entistä tehokkaampia voimaloita, jotka eivät enää mahdu yleiskaavoilla sovittuihin maankäytön raameihin. Noin 10 vuotta sitten voimalat olivat kokonaiskorkeudeltaan enintään noin 200 metrisiä, roottorin halkaisijan ollessa noin 135-140 metriä ja tehokkuus 1-2 MW. Nykyisin rakennettavaksi suunnitellaan voimaloita, jotka ovat kokonaiskorkeudeltaan jopa 300 metriä, roottori halkaisijaltaan 180 metriä sekä tuotantotehot 8-10 MW. Kuntien rakennuslupaviranomaisilla paine rakentamisen poikkeamismenettelyihin on kasvanut, sillä kaavoitusmenettelyä pidetään toimijoiden ja usein jopa kuntapäättäjien taholta liian pitkäkestoisena. Poikkeamistarpeita perustellaan toimijoiden näkökulmasta lupamenettelyn sujuvoittamisen lisäksi energiatehokkaammalla voimalatekniikalla ja kustannustehokkuudella. Kuntapäättäjät puolestaan ovat yleensä myönteisellä kannalla kuntataloudelle merkittävistä hankkeista, jotka pitäisi saada mieluiten mahdollisimman nopeasti toteutumaan.

Poikkeamismenettelyt eivät ole menettelyinä riittäviä kokonaiset tuulivoimapuistot kattavissa rakentamisen muutostarpeissa. On huomattava, että lakisääteisesti poikkeamisiin vaaditaan maankäyttö- ja rakennuslain nojalla erityinen syy. Erityinen syy voi olla lain tavoitteiden täyttämiseen liittyvä tai erityiseen maankäytön tavoitteeseen liittyvä – vaikkapa jonkin aiemmin havaitsemattoman arvon säilyttäminen tai vahingon estäminen. Poikkeaminen voi tulla kyseeseen em. perusteista yksittäisten voimaloiden osalta. Tuotantoon liittyvä kustannustehokkuus tai toimijan tavoittelema parempi investoinnin tuottosuhde ei ole lain tarkoittama erityinen syy, jolla poikkeamismenettelyä voidaan hyväksyttävästi perustella. Poikkeamismenettelyitä saatetaan perustella myös rakennettavien voimaloiden yleiskaavassa mahdollistettuun määrään nähden vähennetyllä lukumäärällä ja siten ehkä vähäisemmillä ympäristöhaitoilla (esim. maisemalle). Lukumäärän vähennyksistä huolimatta merkittäviä vaikutuksia saattaa kuitenkin olla vaikkapa välkehaitan rajoitusalueen laajenemisen myötä tai muutoksina lähi- ja kaukomaisemaan. Poikkeamismenettelyssä ei saada muutostilanteen vaikutuksista riittävän kattavaa ja luotettavaa käsitystä eikä riittävällä tavalla saada turvattua asianosaisten vuorovaikutusmahdollisuuksia tai yleisen edun valvontaa.

Ympäristöhallinnon ohjauksen mukaisesti tuulivoimapuistojen muuttuneet rakentamistavoitteet edellyttävät siis lähtökohtaisesti osayleiskaavojen tarkistamista ja päivittämistä. Muuttuneet rakentamistavoitteet vaativat lisäselvityksiä ja tilanteen uudelleenarviointia useiden eri viranomais- ja asiantuntijatahojen puolesta. Mahdollisesti ympäristövaikutusten arviointimenettelyn (YVA) ajantasaisuus vaatii sekin vähintään riittävyyden tarkistamista, esim. yhteisvaikutusten arvioimiseksi muiden hankkeiden kanssa. Oikeusvaikutteinen ja rakentamista ohjaava yleiskaava on myös maankäytön ohjauksessa juridisesti sitova, eikä sen kaavakartalla näkyvää maankäytön ratkaisua voida muuksi muuttaa edes poikkeamislupamenettelyillä. Menettely ei esimerkiksi poista yleiskaavassa merkittyjen voimaloiden rakennusaluevarauksia, ja rakentamattomaksi jätettävät voimalat saattavatkin myöhemmin toimijan puolesta realisoitua, vaikka alun perin rakentamatta jättämistä olisi perusteltu haittavaikutusten vähentämisellä.

 

Tuulivoimarakentamisen suunnittelu vaatii huolellista ja osallistavaa kaavoitusta eikä tämän menettelyn merkitystä pidä väheksyä. Kaavoituksella saadaan luotua kestävän kehityksen periaatteiden mukaista viihtyisää, terveellistä ja turvallista elinympäristöä, jossa on huomioitu niin ihmisen kuin luonnonkin tarpeet. Oikea menettelytapa on energia-alan toimijoiden itsensäkin kannalta eduksi, sillä onhan tärkeää saada uusiutuvan energian tuotanto laajasti hyväksytyksi. Kiireellä ja hankkeiden vaikuttavuuteen nähden sopimattomilla menettelyillä ei saada hyvää aikaan. Vaarana on, että tulevat voimalahankkeet saattavat muutoin kohdata jatkossa yhä yltyvää vastatuulta.

Juha Katajisto
Ylitarkastaja
Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus

 

Maakuntaa etsimässä

Suomen hallinto käsittää valtion toimielimiä ja sen hallintojärjestelmää, kuntien    itsehallintoa, riippumatonta tuomioistuinlaitosta ja muuta itsehallintoa, kuten kirkkojen ja uskonnollisten yhteisöjen itsehallintoa. Vielä tänään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja maakuntien liittojen päätösten valmistelussa alueellinen toimeenpanovalta ja kunnallishallinnon alueellinen päätösvalta kohtaavat toisensa. Maakunta kuuluu yhden aluehallintoviraston toimialueeseen, joko yksin tai yhdessä toisten maakuntien kanssa. Työantajani Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toiminta-alueelle sijoittuu kolme maakuntaa, joita ovat Pohjanmaan- , Keski-Pohjanmaan- sekä Etelä-Pohjanmaan maakuntaliitot.

Minulta kysyttiin, voisitko kirjoittaa muutaman sanan aiheesta maakunta? Saman tien ajatustani hiersi rajaus ”muutamalla sanalla”. Pyynnön esittäjä, kuten moni meistä (Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksesta) ”elyläisistä”, toimii oman työnsä ohessa asiantuntijana tulevan maakuntahallinnon sisältörakenteen valmistelussa. En tiedä, miten kirjoittaa muutamalla sanalla aiheesta maakunta, ja onko se mahdollista, kun tulee varautua tulevaan. Tai ehkä sittenkin suuntaamalla katse maakunnan menneisyyteen ymmärrämme paremmin myös sen tulevaisuuden sanoja säästellen.

Keskiajan linnaläänit

Nykyisten maakuntien taustalla ovat keskiaikaiset linnaläänit. Nämä Suomen historialliset maakunnat ovat Ahvenanmaa (Kastelholman linnalääni), Varsinais-Suomi (Turun linnalääni), Satakunta (Kokemäen kartanon linnalääni), Uusimaa (Raaseporin ja Porvoon linnaläänit), Karjala (Viipurin linnalääni), Häme (Hämeenlinnan linnalääni), Pohjanmaa (Korsholman linnalääni) ja Savo (Savonlinnan linnalääni).

Vuonna 1634 linnanläänit muutettiin lääneiksi. Tuolloin maakuntanimiä käytettiin läänien niminä ja läänien aluerajat säilyivät lähes samoina. Vuonna 1776 kuningas Kustaa III:n toimeenpanema lääniuudistus lopullisesti erotti läänit alueellisesti maakunnista. Läänien ja maakuntien vaakunoiden kuvat säilyivät muuttumattomina. Vasta 1800-luvulla maakuntahallinto muuttui paikallisuutta korostavaksi ja sitä vahvistavaksi hallintorakenteeksi.

Paikallisuuden korostus on tärkeää nykyisessä maakunta-ajattelussa, jossa halutaan tunnistaa omat maakunnalliset ominaispiirteet, jotka mahdollistavat alueen asukkaille paikallisuuteen tukeutuvan hyvinvoinnin ja taloudellisen kasvun. Maakuntauudistus lisää nykyisten maakuntien itsenäistä päätäntä- ja toimenpanovaltaa, lieneekö tämä katse keskiaikaan. Nykyisen ja tulevan maakunnan ideologinen maakunta-ajattelu pohjautuu selkeästi maamme 1800-luvun lopun ja 1900-luvun alun kansallisromanttiseen kauteen.

Kansallisromantiikka

Vuonna 1809 liitettäessä Suomi osaksi Venäjän keisarikuntaa kansallinen herääminen korosti maakuntien maisemallisia ja suomalaisuuden erityispiirteitä. Autonomisesta asemastamme huolimatta mm. hallintoon kohdistuvat venäläistämistoimet ajoivat etsimään ja korostamaan maailmalle ja itsellemme Suomen yhtenäistä ja monimuotoista kulttuuria. Tietoisuutta monimuotoisesta ja yhtenäisestä suomalaisuudesta vahvisti mm. Sakari Topeliuksen Maamme kirja. Maamme kirjan historiallisiin maakuntiin perustuvat maisemalliset sekä maakuntien asukkaiden yhtenäisten luonteenpiirteiden yleistykset (heimokuvakset) olivat keskeisessä asemassa maakunnan ominaispiirteitä määritettäessä. Yliopiston maakuntajakoa noudattava osakuntalaitos on tutustuttanut ja tutustuttaa opiskelijat maakuntajakoon. Aiemmin 1900-luvulla sillä on pyritty vahvasti herättämään osakuntalaisissa maakunta-ajattelua ja kotiseutuhenkeä. Maakuntahengen kasvaessa, mutta erityisesti taloudellisista ja liikenteellisistä syistä alettiin 1920-luvulta lähtien perustaa maahamme maakuntaliittoja.

Seutukaavaliitot

Suomen taloudellinen kasvu ja sen seurannaisvaikutukset aiheuttivat 1960-luvulla paineita maakuntien maankäytölle. Vaateita aluesuunnittelulle aiheuttivat voimakas ja laaja ihmisten maaltamuutto kasvukeskuksiin, kaupunkielämään liittyvien elämänarvojen suosio ja liikennemäärien kasvu. Muutosten seurauksena 1960-luvulta alkaen maakuntiin muodostettiin alueellista suunnittelua varten erillisiä seutukaavaliittoja. Seutukaavaliittojen toiminta-alueiden rajat saattoivat poiketa maakunta-alueen rajoista. Seutukaavaliiton perustamisesta ja seutukaavoitustehtävistä säädettiin vuonna 1959 voimaan tulleessa rakennuslaissa. Tämän lakisääteisen kuntayhtymän tehtävänä oli toimeenpanna aluesuunnittelua. Suomessa aluesuunnittelun katsotaan alkaneen jo vuonna 1942 Alvar Aallon Kokemäenjokilaakson aluesuunnitelmasta. Käsitteen seutuasemakaava esitti I. O. Meurman vuonna 1946 kirjassaan Asemakaavaoppi. Vuonna 1963 Sisäasiainministeriö antoi koko maata koskevan seutukaavan laatimismääräyksen. Seutukaavaliitot valmistivat vuoteen 1993 saakka kuntaa laajempaa aluesuunnittelua sekä lakisääteistä aluekaavoitusta kuntien kaavoitusta ohjaamaan.

Maakunta nyt ja sen muutos

Suomen paikallishallinnon uudistuksessa aiemmat seutukaavaliitot sekä maakuntaliitot yhdistettiin nykyisiksi maakuntien liitoiksi. Samassa yhteydessä seutukaavaliittojen tuottamat seutukaavat muuttuivat maakuntakaavoiksi.

Nykymaakunnat ovat joko historiallisten maakuntien pienempiä osia tai ne ovat syntyneet kahden tai useamman historiallisen maakunnan raja-alueista, koska ennen vuotta 1994 maakunnilla ei ollut selvää hallinnollista merkitystä, eivätkä niiden rajat olleet kaikilta osin täsmällisiä. Maakuntien virallistamisen yhteydessä mm. Etelä-Pohjanmaan maakunnasta erosi Pohjanmaan maakunta, ja suuri osa tuolloin Keski-Pohjanmaan maakunnaksi mielletystä alueesta liittyi Pohjois-Pohjanmaan maakuntaan. Nykyisistä Suomen 19 maakunnasta vain Ahvenanmaan autonomisella maakunnalla on vaaleilla valittu maakuntaneuvosto (Kainuussa mallia kokeiltiin 2004–2012). Muissa maakunnissa kuten Lappi, Pohjois-Pohjanmaa, Kainuu, Pohjois-Savo, Pohjois-Karjala, Keski-Pohjanmaa, Pohjanmaa, Keski-Suomi, Etelä-Karjala, Etelä-Pohjanmaa, Pirkanmaa, Satakunta, Etelä-Savo, Kanta-Häme, Päijät-Häme, Kymenlaakso, Varsinais-Suomi ja Uusimaa maakunnan liiton ylin päättävä elin on jäsenkuntien kunnanvaltuustojen nimittämä maakuntavaltuusto.

Nykyisten maakuntien tärkeimpiä tehtäviä on vastata oman maakuntansa kehittämisestä ja maakuntakaavoituksesta. Maakunta- ja sote-uudistuksessa uudet maakunnat perustetaan nykyisen maakuntajaon pohjalta. Nykyisille 18 maakunnalle siirretään uusia tehtäviä, uudistetaan sosiaali- ja terveyshuollon rakenne, palvelut ja rahoitus. Maakunnille siirtyy tehtäviä Ely-keskuksista, TE-toimistoista, aluehallintovirastoista, maakuntienliitosta ja muista kuntayhtymistä sekä kunnista. Näin julkinen hallinto painotetaan kolmelle itsenäiselle päätöstasolle valtio, maakunta ja kunta.

Maankäyttö- ja rakennuslain muutos on edeltänyt käynnissä olevaa maakuntien aseman muutosta. Merkittävä lakimuutos maakuntien päätösvalmisteluun aiheutuu, kun ympäristöministeriö ei vuodesta 2016 lähtien ole vahvistanut maakuntakaavoja. Jos muutoksella ei aivan edistetä, niin ainakin sillä korostetaan kuntien ja maakunnan liittojen keskinäistä yhteyttä ja tehtävää maankäytön suunnittelussa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten maankäytön ohjauksen, nykyisin edistämisen, tehtävä on edeltävien vuosien maakäyttö- ja rakennuslakiin tehtyjen muutosten perusteella painottumassa yleiskaavoitukseen.

Maamme kunnilta kaavoitus- ja rakennustoimen hoito edellyttää mm. maankäytönsuunnittelun ja lainsäädännön asiantuntemusta. Asian käsittely ei saa vaarantua kunnan virkakoneiston virkamiesten vähäisyydestä, kokemattomuudesta, ei myöskään kunnan koosta, sijainnista tai kunnan taloustilanteesta johtuen. Samat vaatimukset tulee täyttyä uudessa itsenäisessä maakuntahallinnossa. Tämän toteutumista odotellessa voivat niin pienet kuin suuret kunnat pyynnöin hyödyntää maankäyttö- ja rakennusasioissa valtion ohjausta ja neuvontaa.

(Piirroskuvat Haraldin omaa tuotantoa.)

 

Harald Zschauer
Ylitarkastaja
Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus